2021年3月15日黃延信在新三農(nóng)解答農(nóng)村集體組織成員身份確認(rèn)及其權(quán)利與義務(wù)

我國(guó)農(nóng)村長(zhǎng)期實(shí)行集體所有制，但一直沒有明確成員的條件和邊界，農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)歸屬不清。產(chǎn)權(quán)制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基石，適應(yīng)建立高水平市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，必須要確認(rèn)成員身份和數(shù)量，明晰產(chǎn)權(quán)歸屬。確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的目的，核心是為將歸屬不清的集體資產(chǎn)折股量化、確權(quán)到戶、建立歸屬清晰的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度奠定人口基礎(chǔ)。確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，是建立歸屬清晰的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的要求。具體來說，確認(rèn)農(nóng)村集體組織成員的身份應(yīng)由誰來進(jìn)行，有何條件，遵循何種程序，已經(jīng)確認(rèn)身份的組織成員具有怎樣的權(quán)利，應(yīng)履行怎樣的義務(wù)，這都是在農(nóng)村集體組織成員身份確認(rèn)中應(yīng)該注意的問題。

集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份由誰確認(rèn)

2016年中央37號(hào)文件規(guī)定，要探索在群眾民主協(xié)商基礎(chǔ)確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的具體程序、標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份只能由與集體資產(chǎn)有關(guān)的農(nóng)民民主協(xié)商確認(rèn)。這是深化農(nóng)村改革，建立歸屬清晰的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的重大任務(wù)。集體資產(chǎn)歸本集體成員集體所有的法律規(guī)定要求，必須清楚界定集體成員的身份和邊界。過去長(zhǎng)時(shí)期只講集體經(jīng)濟(jì)，不講成員是誰。從發(fā)展進(jìn)程和邏輯上講，集體資產(chǎn)不是天生就有的，是原先入社農(nóng)戶用家庭所有財(cái)產(chǎn)入股形成的，那么，原入社農(nóng)戶家庭從入社開始到這次確認(rèn)成員期間所自然增加的家庭人口，原則上都具有集體成員身份。集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)本來是不同農(nóng)戶入股形成的，經(jīng)過時(shí)間的推移，農(nóng)戶的人口數(shù)量發(fā)生了改變，而且各戶對(duì)集體發(fā)展的貢獻(xiàn)也不一樣。在這種情況下，誰是成員誰不是成員，應(yīng)由與集體財(cái)產(chǎn)有關(guān)的農(nóng)民坐下來商議確定，其他人無權(quán)干涉。

確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的程序

先制定群眾民主議事的規(guī)則。確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員，涉及每個(gè)家庭與集體財(cái)產(chǎn)有關(guān)的個(gè)人的切身利益，應(yīng)先制定對(duì)所有群眾一視同仁、普遍適用的、抽象的、民主決策規(guī)則。就是要經(jīng)群眾民主投票決定，將來涉及民主投票時(shí)同意比率達(dá)到多少為一致通過。如果不制定抽象的、具有普遍約束力、對(duì)所有人員一律平等的投票規(guī)則，一旦投票與具體目標(biāo)、具體事項(xiàng)聯(lián)系起來，很可能有群眾會(huì)從自身角度考慮投反對(duì)票，出現(xiàn)多數(shù)人同意、而少數(shù)人不同意的情況。

其次，確定確認(rèn)成員的時(shí)點(diǎn)。確定集體經(jīng)濟(jì)組織成員邊界，要有明確的時(shí)點(diǎn)，確定在這個(gè)時(shí)點(diǎn)上現(xiàn)有的人，哪些是成員、哪些不是成員。在確定確認(rèn)成員的時(shí)點(diǎn)問題上，集體資產(chǎn)多少及收益分配情況影響農(nóng)戶的選擇。時(shí)點(diǎn)的選擇應(yīng)充分吸收不同農(nóng)戶的意見，由農(nóng)戶協(xié)商確定,主要應(yīng)得到原集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)的農(nóng)戶同意。在實(shí)際操作過程中，為了防止相鄰村的農(nóng)民在確認(rèn)成員時(shí)出現(xiàn)兩頭落空問題，一個(gè)縣確人成員的時(shí)點(diǎn)應(yīng)大體一致。

其三是對(duì)照標(biāo)準(zhǔn)核實(shí)人口信息。開展集體經(jīng)濟(jì)組織人口基本情況摸底調(diào)查，各戶根據(jù)民主確定的確認(rèn)成員的標(biāo)準(zhǔn)，申報(bào)家庭人口數(shù)量。確認(rèn)成員工作小組要對(duì)各戶提供的人口信息，對(duì)照標(biāo)準(zhǔn)逐一核對(duì)，符合條件的列入成員。然后將初步核定結(jié)果向農(nóng)戶公示，接受群眾評(píng)議。群眾會(huì)對(duì)初步核定結(jié)果提出意見。對(duì)群眾提出的每條意見，確認(rèn)成員小組要以標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，對(duì)相關(guān)人員的信息情況再核實(shí)，并將調(diào)整后的結(jié)果向群眾公示。群眾對(duì)調(diào)整結(jié)果有意見的再核實(shí)，再調(diào)整。

建立成員名冊(cè)（成員名單）并在縣鄉(xiāng)政府備案。建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員登記備案制度，是形成有效維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利的治理體系的需要。集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份公示無異議，并經(jīng)農(nóng)戶簽字確認(rèn)后，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)建立成員名冊(cè)，并到縣鄉(xiāng)政府主管部門備案。成員名冊(cè)記載信息應(yīng)與在政府主管部門備案的信息相一致，并在適當(dāng)范圍內(nèi)公開。

確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的條件

從道理上講，一個(gè)人是不是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，根本要看這個(gè)人與集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)有沒有關(guān)系，有財(cái)產(chǎn)關(guān)系是首要的、基本的條件。與集體財(cái)產(chǎn)有關(guān)系，就是對(duì)集體財(cái)產(chǎn)有直接或間接的所有關(guān)系、對(duì)現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)作出貢獻(xiàn)。2016年中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見（37號(hào)文件）要求：依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，按照尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可的原則，統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、土地承包關(guān)系，對(duì)集體積累的貢獻(xiàn)等因素，協(xié)調(diào)平衡各方利益，做好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)工作，解決成員邊界不清的問題。所以要統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、土地承包關(guān)系，是因?yàn)樵燃尤爰w經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民或者說最初的集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，他們的戶籍都在農(nóng)村，在農(nóng)村改革時(shí)都平等獲得了集體土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。顯然，目前戶籍在本村、在改革初期獲得集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的人員，毫無疑問是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。

所謂依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)是指以下情況：一是婚姻法。最初加入集體經(jīng)濟(jì)組織的家庭，由于結(jié)婚增加的人口，以及他們合法生育的人口，這都是家庭合法增加的人口，應(yīng)是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。二是收養(yǎng)法。最初加入集體的農(nóng)戶，因合法收養(yǎng)增加的家庭人口，應(yīng)是組織成員，包括在1992年我國(guó)《收養(yǎng)法》出臺(tái)之前農(nóng)戶事實(shí)收養(yǎng)的人口。三是移民法。包括政策性移民，如修建水庫(kù)產(chǎn)生的庫(kù)區(qū)移民，受災(zāi)地區(qū)的移民，城鎮(zhèn)到農(nóng)村落戶的移民等。需要強(qiáng)調(diào)的是，制定確認(rèn)成員的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)原集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)的所有人員，必須一視同仁，平等對(duì)待，不能出現(xiàn)多數(shù)人侵犯少數(shù)人和婦女權(quán)益的現(xiàn)象。

公職人員可否是成員

對(duì)原農(nóng)村人口、目前為公職人員身份的可否確認(rèn)為成員，要區(qū)分不同情況，不可以簡(jiǎn)單地說是或者都不是。應(yīng)避免因確認(rèn)成員在不同農(nóng)戶家庭之間產(chǎn)生新的不公平。中央關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見明確要求：尊重農(nóng)民群眾意愿，發(fā)揮農(nóng)民主體作用，支持農(nóng)民創(chuàng)新創(chuàng)造，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，真正讓農(nóng)民成為改革的參與者和受益者。在集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)的確定、集體資產(chǎn)的股權(quán)設(shè)置等方面，務(wù)必充分聽取農(nóng)民群眾的意見和選擇，切不可替農(nóng)民做主。地方黨委政府可以就改革任務(wù)、原則、程序等提出指導(dǎo)方案，但不宜制定確認(rèn)成員的具體辦法，這應(yīng)由群眾民主決定。對(duì)現(xiàn)在由財(cái)政供養(yǎng)人員是否可以確認(rèn)為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，從許多地方的做法看，原則上，以前是農(nóng)民，經(jīng)過上大學(xué)現(xiàn)在由財(cái)政供養(yǎng)的人員，如果其上大學(xué)是由國(guó)家財(cái)政資助的，畢業(yè)后由國(guó)家計(jì)劃安排工作的，不再確認(rèn)為集體經(jīng)濟(jì)組織成員。如果農(nóng)民的子弟上大學(xué)是自費(fèi)的，畢業(yè)后就業(yè)是自謀職業(yè)，即使現(xiàn)在由財(cái)政供養(yǎng)，一般也確認(rèn)為成員。需要明確的是，這類公務(wù)員被確認(rèn)為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，其享有集體資產(chǎn)股權(quán)，是集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)人依法賦予的，黨政有關(guān)部門不宜強(qiáng)行要求公務(wù)人員不能為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，不宜與農(nóng)民民主決定相沖突。

成員家庭今后新增人口可否是成員

對(duì)現(xiàn)有集體資產(chǎn)有貢獻(xiàn)的人可以是集體經(jīng)濟(jì)組織成員，對(duì)集體資產(chǎn)沒有貢獻(xiàn)的人，不能自然成為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。根據(jù)2016年黨中央國(guó)務(wù)院的決策部署，開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，經(jīng)群眾民主協(xié)商確認(rèn)、建立成員登記簿并在縣鄉(xiāng)有關(guān)部門備案的成員為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的初始成員，對(duì)初始成員一般實(shí)行生不增、死不減固化管理。

需要明確，農(nóng)村集體組織成員家庭的新增人口只能通過繼承、分享家庭擁有的集體份額的辦法，按照集體經(jīng)濟(jì)組織章程規(guī)定獲得集體資產(chǎn)份額和集體成員身份，享受相關(guān)權(quán)利，履行義務(wù)。具體由集體經(jīng)濟(jì)組織章程規(guī)定。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，是通過確認(rèn)成員身份，明確現(xiàn)有集體財(cái)產(chǎn)的歸屬問題?，F(xiàn)有財(cái)產(chǎn)一旦經(jīng)過群眾公認(rèn)的程序確權(quán)到戶，其歸屬就是明確的和單一的，不可以因?yàn)椴煌彝ト丝谧兓瘜?duì)已經(jīng)確權(quán)到戶的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行第二次分割讓出。同時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)組織現(xiàn)有的資產(chǎn)，都是改革試點(diǎn)前勞動(dòng)創(chuàng)造積累的，這次產(chǎn)權(quán)制度改革后，成員家庭新增的人口，未對(duì)資產(chǎn)的形成付出勞動(dòng)、作出貢獻(xiàn)。還要注意的是，如果簡(jiǎn)單承認(rèn)成員家庭未來新增人口為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，又勢(shì)必會(huì)引出兩個(gè)難以解決的問題：一是既然承認(rèn)成員家庭新增人口是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，這些新增人口要主張財(cái)產(chǎn)權(quán)，也要獲得集體資產(chǎn)股份。既然承認(rèn)其成員身份，不給予其集體資產(chǎn)股份顯然說不通；如果給予其集體資產(chǎn)股份，標(biāo)準(zhǔn)是什么？這些股份從何而來？二是不同成員家庭新增人口多少不同，賦予新增人口集體資產(chǎn)股份勢(shì)必在不同成員家庭之間造成新的不平等，農(nóng)民會(huì)問這公平嗎？成員對(duì)集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度還有穩(wěn)定預(yù)期嗎？

需要明確的是：這次明確的集體經(jīng)濟(jì)組織成員，主要是對(duì)集體的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)擁有折股量化的股權(quán)，取得集體收益分配權(quán)。耕地實(shí)行集體所有家庭承包經(jīng)營(yíng)制度，已經(jīng)承包到戶，并長(zhǎng)久不變；因此絕不可以因?yàn)榧w經(jīng)濟(jì)組織成員的變化調(diào)整農(nóng)村土地承包關(guān)系?；谕瑯拥览?，要把宅基地所有權(quán)在群眾認(rèn)可的條件下，確權(quán)到戶，成員家庭新增人口對(duì)宅基地權(quán)力可以在家庭內(nèi)部分享和繼承。

今后其他人要成為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，可以用個(gè)人資產(chǎn)向集體經(jīng)濟(jì)組織入股，只能與集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)發(fā)生經(jīng)濟(jì)關(guān)系，不能與承包土地和宅基地的所有權(quán)發(fā)生直接聯(lián)系；其他人要加入集體經(jīng)濟(jì)組織必須經(jīng)原集體經(jīng)濟(jì)組織成員全體一致同意通過；有關(guān)辦法要通過成員大會(huì)表決形成決議或記載于集體經(jīng)濟(jì)組織章程。

農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)架構(gòu)

確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，目的在于找到集體資產(chǎn)的主人，明確產(chǎn)權(quán)歸屬。在農(nóng)村，集體資產(chǎn)包括土地、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和宅基地，實(shí)行不同的改革政策，農(nóng)民對(duì)三類資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)會(huì)有不同。一類是耕地，這類資產(chǎn)實(shí)行的是農(nóng)民集體所有，農(nóng)戶以家庭為單位承包經(jīng)營(yíng)，相關(guān)的政策和法律早已明確，在承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回土地，不得調(diào)整土地，實(shí)行增人不增地，減人不減地，就是農(nóng)民所說的生不增死不減。土地承包期在延長(zhǎng)的三十年到期后，再延長(zhǎng)三十年。賦予農(nóng)民長(zhǎng)期有保障的土地使用權(quán)。對(duì)這類資產(chǎn)，農(nóng)戶家庭新增人口通過分享原家庭承包土地的辦法，獲得相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)。第二類是集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，在確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的基礎(chǔ)上，折股量化，確權(quán)到戶，實(shí)行不隨人口增減變化而調(diào)整的方式，實(shí)行固化管理。成員家庭今后的新增人口，通過分享家庭內(nèi)擁有的集體資產(chǎn)權(quán)益的辦法，按章程獲得集體資產(chǎn)份額和集體成員身份。宅基地雖說是集體所有，但一直有不同的農(nóng)戶占有和使用，今后原則將不再新增宅基地?cái)?shù)量，考慮到一部分農(nóng)村新增人口將向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)民在農(nóng)村建房將主要通過盤活現(xiàn)有宅基地來解決。原先政策文件的一些提法應(yīng)加以修改：如農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，已于集體資產(chǎn)分類改革的實(shí)際不相符；又如保障村民的宅基地使用權(quán)，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革后，村民與集體經(jīng)濟(jì)組織成員不是一個(gè)概念，村民可以是原本村農(nóng)民，也可能是新遷入的，二者權(quán)利是不同的，不宜籠統(tǒng)講保障村民的宅基地使用權(quán)。

集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)力與義務(wù)

這次確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員，主要在于明晰集體資產(chǎn)歸屬，農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)以家庭為單位承包到不同的農(nóng)戶，宅基地一直由不同農(nóng)戶占有和使用，集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)力，主要體現(xiàn)為在組織內(nèi)部成員具有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，對(duì)集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、集體事務(wù)的民主決策、民主監(jiān)督等基本參與監(jiān)督權(quán)利，按照所持集體資產(chǎn)股份參與集體經(jīng)營(yíng)收益分配的權(quán)力，民主選舉本集體經(jīng)濟(jì)組織領(lǐng)導(dǎo)人。這些權(quán)利只能由本集體成員民主議定，通過集體經(jīng)濟(jì)組織章程明確記載，照章執(zhí)行。不宜、也不能由其他組織決定。不存在集體經(jīng)濟(jì)組織以外的力量確定的所謂“成員權(quán)”問題。同樣，作為成員應(yīng)在集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展過程中盡相應(yīng)的義務(wù)，但這種義務(wù)同樣也只能由本集體組織的成員民主決定，載于章程，大家自覺遵守。